以德办事与依法办事并重推进德治与法治建设
以德办事与依法办事并重推进德治与法治建设
——浅谈法治队伍的职业道德规制
张家港市行政审批局 刘锋
德治与法治都是历史的选择。历史上，儒家主张德治，认为要用道德来教育人民，则可让人民形成道德意识，心悦诚服地尊礼守法；法家主张法治，认为要用严刑峻法来威慑人民，才使国家安定。可见，古时的德治与法治，都是官吏用来治理人民的。社会主义中国，人民当家作主，法律是由人民代表大会及其常务委员会制定，德治与法治不再是用来治民而主要是用来治事。代表人民意志的法律施行，离不开一支训练有素的法治队伍。这支队伍主要由行政执法人员、刑事侦查人员、检察人员和审判人员及纪检监察人员组成。他们都是自然人，都有自然属性——道德品质。实践证明，凡是依据道德和法律办的事，人民就赞同；凡是违背道德和法律办的事，人民就反感。道德品质好的人，就会自觉依法办好事；道德品质差的人，就会枉法乱办事、渎职不办事。
作者简介：刘 锋，张家港市行政审批局副主任科员，助理编辑。在省级以上刊物发表论文10篇，有5篇作品分别荣获“2006年江苏省哲学社会科学界学术大会优秀论文奖”、“江苏政府法制研究成果奖（2002——2007）”、“苏州市政府法制理论研讨会一等奖”、“张家港市第三次哲学社会科学优秀成果奖”三等奖、张家港市依法治市领导小组办公室等5部门“有书认真读，有话好好说，有事依法办”主题读书与征文活动领导干部组一等奖。电话：58693352；手机：18015692738。邮政编码：215600；电子邮箱：Fz.lf@zjg.gov.cn。
一、法治队伍的职业道德问题触目惊心
“徒法不能以自行”，法律终须授权法治队伍施行。然而，由有德的人实施与由无德的人实施，结果完全不同。
德国历史学家德里希·迈内克曾指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界限的诱惑。”现实生活中，执法犯法一般均与品行有关。
（一）缺德的法治是可怕的
法治人员手握国家专政机器，最易依仗权势道德滑坡。
１．骇人听闻的刑事制裁。报载：光绪七年(1881)夏金陵抓获一名窃犯,供出其表弟朱彪几年前被人合谋杀害。疑凶周五、沈鲍洪随即落网，经分别讯问供认不讳。然而，这起命案发生的时间、地点、情形竟与三年前审结的“三牌楼案”完全相同，该案凶手早已就地正法！这是巧合还是另有隐情？原来，光绪三年(1877)十二月的一天清晨，金陵三牌楼附近发现一具无名男尸，身中多处刀伤。时任两江总督沈葆桢委派营务处总办洪汝奎缉凶，洪汝奎转批候补参将胡金传侦办。胡金传急于破案邀功，将三名平民诬为嫌犯，又威逼利诱并不在场的方小庚按他所教内容指证。三人不堪受刑屈打成招。这起震惊朝野的冤案，虽然最后得以昭雪，却卷入七八条人命。类似冤案，旧社会有，新社会也有。例：报道的已被执行死刑的呼格吉勒图杀人案、聂树斌强奸杀人案；被判处死刑缓期二年执行的东棉坳抢劫杀人案、赵作海杀人案、张明张高平强奸案、萧山五青年抢劫案、陈满杀人案、许金龙４人抢劫案、杨明杀人案等冤假错案。
这些冤假错案的形成，有的是为图功名或者为求政绩，有的是为了完成上司指标任务或者为了遵命上级限时破案。但是，根本原因还是在于丧失职业道德即良知和怜悯之心。“缺乏良知和怜悯的人决不可能成为一名真正的法律人”。
２．随心所欲的行政执法。有的乱作为、有的不作为：
（１）行政许可方面，不一次性告知申请人需要补正的全部内容（2013年10月11日央视曝光：河北武邑县、徐州丰县两市民办证难），不在法定或者约定时限内作出行政许可决定；对行政许可事项直接关系他人重大利益的，不告知该利害关系人；对涉及公共利益的重大行政许可事项，不依法告知并举行听证；对不予受理的行政许可申请，不出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证；对符合法定条件的行政许可申请，不予受理；对不符合法定条件的申请事项，准予行政许可。
（２）行政处罚方面，没有法定依据实施行政处罚；不遵守法定程序实施行政处罚：未在作出行政处罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，听取当事人陈述和申辩；未查明违法事实即予行政处罚；不适用对被处罚人有利的法律规范。有个全国系统先进单位，擅自扩展法律适用范围，越权解释法律法规含义，不根据违法事实、性质、情节、后果给予相应处罚，约有大量简易程序行政处罚决定书不告知被处罚人行为违反的法律条款、错误告知不服处罚决定可以提起行政诉讼的人民法院，代收银行出具的罚款单据几乎是张白条。
（３）行政强制方面，对违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，也采取行政强制措施；将行政强制措施权违法委托给下属事业单位行使；实施行政强制措施不遵守法定程序：不在实施前向其行政机关负责人报告并经批准，不出示执法身份证件，不通知当事人到场，不当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及其依法享有的权利、救济途径，不听取当事人的陈述和申辩，不制作现场笔录；进行行政强制执行，不事前催告当事人履行义务，不充分听取其意见；没有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。
（４）其他执法方面，行政收费超越范围和标准；行政救助推诿义务和责任；政务活动中津津乐道调侃他人隐私。
上述问题，表面上看是行政执法水平问题，即重实体、轻程序；实际上也是职业道德问题，即重法律治理、轻道德情理。对职业道德要求，只要不以权谋私就不去查处。由此导致行政执法人员缺乏工作责任心，无视当事人的知情权、申辩权、救济权、人格权、财产权，这是变相软暴力侵权。
（二）不法的德治是可悲的
我国的真正法治是在文化大革命结束后提出来的。在不讲法治的年代，人们的行为规范主要依靠道德自律。不同时代有不同的道德标准。封建时代，倡导忠君报国，遵循封建礼教；革命时代，倡导政治觉悟，遵循马列主义。由于各人有各人的道德标准，道德没有法律的制约，难免道德败坏。
1．新民主主义革命时期，曾有自称革命者为了表明其革命立场的坚定性，对自认为不革命者或者持有不同政见者进行“残酷斗争、无情打击”，先后发生中央苏区“肃AB团”（富田事变）、闽西苏区“肃社党”、鄂豫皖边区“肃反”等冤假错案，滥杀了成千上万的革命志士。究其根源，就是当时的中华苏维埃共和国尚无刑法，任由极左路线领导人以权代法，借“肃反”泄私愤，以剪除异己圆个人野心。
２．“大跃进”时期，在“政治挂帅”大气候下，地方官为保官帽，将粮食产量最高不足千斤虚报为亩产超万斤，大放“卫星”，饿死了许多百姓。究其根源，就是没有统计法规，任由官员依其德性统计，为个人政治前途发展铺路。
３．“文化大革命”时期，“红卫兵”为表忠心，揪斗“走资派”，迫害了国家主席刘少奇等众多老干部；对坚持真理的张志新等正直人士施予了“割喉术”无产阶级专政。究其根源，就是用党的《领袖语录》作为国家“最高指示”替代国家《宪法》，废法人治，为个人篡党夺权创造条件。
上述事实证明，道德一旦离开法律，命运悲惨。“只要法律不再有力量，一切合法的东西也都不会再有力量。”
二、法治队伍的职业道德问题解决策略
缺德的法治，让人可怕；不法的德治，令人可悲。历史教训，必须深刻记取。新的历史时期，务须防止借口“稳定压倒一切”“要构建和谐社会”压制民主打击无辜乱作为，也须防止对坏人坏事听之任之不作为。为此，必须实行德治法治融合共治，实现德治法治相得益彰。2001年党中央提出“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略。随后《公民道德建设实施纲要》《国家公务员行为规范》《中共中央纪律检查委员会关于共产党员违反社会主义道德纪律处分若干规定（试）》等相继出台。这些道德规范的核心内容，就是胡锦涛同志强调的：心为民所系，权为民所用，利为民所谋。为此，拟从以下两个方面加强职业道德建设。
（一）法治人员以公开“招标”以德“竞标”方式选用
凡依法办案的人，都有良好的道德品质；凡违法办案的人，都缺失良好的道德品质。因此，必须选用具有良好道德品行的人进入法治队伍。换句话说，就是要将对人民有感情的人录用到法治队伍，坚决纠正法治是依法治理人民的错误观念；努力确立法治是依法保护人民、造福人民的新理念。
１．明细职业道德标准。法治人员的职业道德是指法治人员在执法司法活动中所应遵循的道德准则和所应具有的道德品性，包括其职业价值取向和其职业伦理规范。法治人员除应遵循一般公务员“忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁”的基本职业道德外，还应把保护公民合法权益作为自己的最高价值追求，应把维护社会公平正义作为自己的最大工作成就，真正做到“立党为公、执政为民”。与此同时，要避免将职业道德标准政治化；相反，政治思想应有常人良心道德观。法治人员的职业道德水准要更多看其日常行为表现。例如，其工作责任心强不强？个人私心重不重？自身律己严不严？处世为人善不善？实践中职业道德比较抽象笼统，不具有可操作性，容易流于形式。要将之细化为可操作的标准，以便于人们对照检查。比如说，可借鉴一些哲语警句，如：“德从俭出，恶从奢始”，看其日常生活是勤俭还是奢侈，以推之其道德品质是高是下。也可借鉴一些名人名言，如：民国帮会头目杜月笙“不吸烟酒的人，大多是对自己严格要求的人。”想想也确是如此：古时凡抽大烟的人，没有一个是清官；现时败坏党风政纲的人，也大多是能在陪酒场合被称海量的人、敢在禁烟场所照抽不误的人。要让职业道德贯穿依法办事始终，成为依法办事行动指南。
２．实行“招标采购”机制。法治人员的道德素质直接决定着依法治国的命运。在以经济建设为中心的时期，考核干部重政绩，出现了一些数字出官、官出数字的怪圈。在以人民为中心的新时期，招考任用法治人员必须坚持以德为先侧重品行的原则。为此必须做到：首先，在进人源头上，要引入“招标采购”机制，即将公开招考变为公开竞德、竞才（竞德可像外国竞选总统那样相互揭短比德——对方干过什么坏事，自己做过什么好事），并将“德行比试”成绩在德才总分中占有不低于50％比值，促使人们对职业道德水准引起足够的重视。其次，在用人过程中，要将职业道德水准列入其平时工作考评实质要素，并拿出具体量化指标，将职业道德的形式虚考变为真凭实考；同时，将职业道德考核结果作为法治人员晋级的先决条件，要彻底改变重能轻德的选拔人才导向，让“视金钱如粪土，看公正值千金”的正直人士担任法治骨干。民间流传“不怕法律就怕权力”，人民群众对法治人员的职业道德要求已经远远胜过对了其对法治人员的职业能力要求，众多干部也有感言“吏不畏我严，而畏我廉；民不服我能，而服我公”。
（二）实行“缺德必惩”“失德必罚”的人事严管措施
仅是理论强调职业道德是不管用的，务将缺德、失德之人绳之以法方可刻骨铭心。以往公费吃喝、公款旅游、公车私用、公权公害之风，多少红头文件三令五申都未能管用；以习近平同志为核心的党中央亮出“巡视利剑”，这股歪风邪气才被镇住。可见，德治不在宣传教育，而在严肃整治。
１．加大监督力度。党的十八大以来，对执法监督特别是对司法监督成效明显，人民群众对法治满意度不断提升。各级人民法院依法纠正重大冤假错案34件、再审改判刑事案件1376件、对656名公诉案件被告人和420件自诉案件被告人依法宣告无罪。在2016年，各级人民检察院对侦查机关不应当立案而立案的，督促撤案10661件；对不构成犯罪或者证据不足的，不批准逮捕132081人、不起诉26670人；对认为确有错误刑事裁判，提出抗诉7185件。然而，对有关法治人员的过错责任追究力度不够，法治人员的违法成本太轻。比如，2014年12月呼格吉勒图冤案平反，一年后才公布错案追责结果：除时任呼和浩特市公安局新城区公安分局副局长冯志明因涉嫌职务犯罪另案处理外，其他人员均获行政记过、党内严重警告处分。呼格吉勒图父母得知这一结果气得浑身发抖。在他们的想象中“这么大的案子，一个无辜的孩子生命停留在18岁了，就一个行政记过、警告就完了？”为此，各级法制机构、检察机关、审判机关以及纪检监察部门，对被撤销或者确认违法的行政复议案件、行政诉讼案件、刑事再审案件，要同时查处或建议有关部门查处办案人员的法律责任和职业道德责任，决不护短，以儆效尤。要以规范法治行为促进职业道德提升，以职业道德提升促进法治行为规范。同时，通过查处违背职业道德行为，强化法治人员的职业道德良知，增强法治人员的职业责任感和道德判断力。实践中，一些监督机构对于违反法定程序的行为，常常以只是程序瑕疵为由给予维持，很少给予撤销或者确认违法。其实，程序违法的根源就在于不懂尊重当事人的人格尊严和财产权益。如果对此不道德行为视而不见或者表示理解、给予宽容，那么法治人员不道德行为就会蔓延，法治队伍的整体职业道德水平也就不能从根本上得到改观。
2．完善监督措施。在司法领域，审判监督措施正在日趋完善，由过去的以政法部门内部监督为主转向内部监督与社会监督并举，特别是重视发挥律师在审判监督中的作用。报载：2017年9月12日上午，在10名律师的推动下，对原审被告人缪新华、缪新容、缪新光、缪新树、缪进加故意杀人案，福建省高级人民法院再审改判无罪，一家五口被非法取证蒙冤14年之久终获昭雪。然而，在行政领域，执法监督措施尚须完善。例如，在全国推行的“文明城市考评”、“依法行政评议考”等，从表面上看是促进了法治建设，而实际上是捂盖了法治进步。有的地方为了文明城市荣誉、为了依法行政示范先进，奉行“家丑不可外扬”原则，压制信访举报，包庇违法乱纪，行政复议形同虚设。有的地方和部门，甚至弄虚作假应付上级机关考评或者盛情款待笼络检查人员人心。对此也要改革，即要实行“考”“评”分开：前往调查考核的人，只负责公开发放和采用密封袋（箱）收集资料，被评单位拍其马屁也没用；而负责评定的人员是从评委库存中随机抽取的，被评单位来不及拍其马屁。这样，才使收集的问卷能够真实可靠、评定的结果能够客观公正。要通过完善行政执法监督措施，让被评单位把心思用在狠抓执法规范上来，让职业道德成为行政执法人员从善指挥棒。
综上所述，德治中的问题，主要出在官方而不在民间；对法治的破坏力，主要在权力而不在民力。德治法治，重在治权。法治需要道德统率，德治需要法律制约；两者并举，不能偏颇，坚持“两手抓、两手都要硬”。要把以德办事和依法办事相结合，以让德治有法力、让法治有德性，实现德治法治的融合共治，从而建设人民满意的文明法治中国。