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关于城乡一体化改革中推进动迁工作的思考

——以冶金工业园（锦丰镇）为例

征地拆迁被称为“天下第一难事”，历来是政府关心、社会关注的焦点问题。近年来，冶金工业园（锦丰镇）按照市委、市政府关于城乡一体化的总体部署，结合自身实际，强势推进动迁和农民集中居住工程。作为城乡一体化工作中的重要内容，拆迁安置显得尤为突出。研究分析农村房屋拆迁工作中存在的困难和问题，寻求破解之策，对于顺利推动拆迁、妥善化解矛盾、最大限度地维护好群众利益、确保社会和谐稳定、促进城乡一体发展等，具有十分现实而重大的意义。本文就此进行探讨，以供参考。

一、近年来拆迁工作基本情况

2010年，园（镇）以项目建设、新城建设来实施拆迁和集中居住工作，重点推进常家村、悦来村、店岸村、福利村等区域拆迁安置，计划完成2273户农户(包含10家企业)计65.2万平方米拆迁工作，当年完成2073户，剩余200户结转今年。2011年共有新城区建设、浦项环境影响拆迁等动迁项目7个，计划拆迁1812户[主要有新城区建设668户，三干河南延工程57户，高铁项目70户，锡张高速项目170户，一干河西拓180户，浦项环评拆迁65户，冶金园载体建设（福利村）30户，沙钢项目拆迁（沿江分流线东扩）200户，沙钢、华尔润环境影响拆迁72户，联合铜业阳极铜项目100户，上年结转200户]，目前已经丈量评估1776户，签订协议978户，收交钥匙596户，分别完成全年任务的98.5%和54.2%。至2010年年底，园（镇）在外过渡总户数为2291户，需安置房4781套。

为解决在外过渡户的分房问题，冶金工业园（锦丰镇）今年加大力度推进安置房建设，在建总建筑面积达75万平方米（包括上年结转），其中新城区区域达70万平方米：总面积7.4万平方米的大南花苑一期已竣工分房；总面积18万平方米的书院五村多层住宅整体施工到主体5层，局部已经封顶，小高层进入地下工程施工，整体明年7月份交付使用，力争年前部分多层实现分房；总面积39万平方米悦来花苑正在进行桩基施工，其中东区桩基完成90%，西区桩基完成40%；总面积5.4万平方米的大南花苑一村二期已开工建设。此外，计划在拆迁进展顺利的基础上，逐步启动大南花苑二村、三村、五村等安置房建设，总面积45万平方米左右。年内计划新开工安置房3700套计63.7万平方米，目前竣工面积达11.75万平方米，完成年度计划的89%。其中已完成向阳六期11.4万平方米、时代商务楼0.35万平方米，安置拆迁户614户计1139套安置房。

二、主要工作做法

冶金工业园（锦丰镇）始终坚持以人为本，和谐拆迁、平安拆迁、依法拆迁、阳光拆迁的原则，严格实施“阳光作业”，切实维护被拆迁人的合法权益，使城乡一体化工作得以顺利推进，同时维护了社会安定稳定。

1．建立健全各项拆迁制度。一是信息核实制度。严格核实拆迁户基本情况，认真摸底建立第一手资料。根据确定的拆迁区域或红线图确定的范围，组织基层工作人员，深入实地开展拆迁房屋人口及居住情况调查登记，登记房屋权属资料，并详细记载相关情况及被拆迁户的通讯联络方式。在实地摸底和预估房屋面积的基础上，组织各拆迁小组进行严格复查，防止弄虚作假和遗漏现象，确保准确无误，同时将每户情况录入电脑实行集中管理，按户建档，为进场拆迁做好前期准备工作。二是评估公示制度。确定拆迁区域后，园（镇）在每个拆迁地段都印发《房屋拆迁须知》，让拆迁户了解、熟悉拆迁政策。所有拆迁项目，由拆迁工作小组统一丈量、统一评估，并对每个地段的拆迁丈量、评估结果统一进行公示，接受拆迁户监督。三是财务审核制度，保障拆迁户合法利益。从丈量评估到安置结算，镇财政专设一名会计，审核拆迁协议及各项拆迁数据，办理申报各类结算资金，并为镇安置房资产清理工作打下基础。

2．不断创新拆迁工作举措。一是重视业务能力。冶金工业园（锦丰镇）高度重视动迁工作人员的政策和业务水平。为尽快熟悉新政策，园镇经常组织分管领导和动迁办全体人员、拆迁公司、拆迁项目涉及村负责人，开展拆迁政策和业务知识培训。镇司法所还定期对动迁人员进行拆迁法律、法规和业务工作现场讲解和培训。二是完善相关规定。年初，园（镇）领导针对拆迁政策多年没有调整、存在很多不合理之处，及时做出了调整相关拆迁规定的决策。新规定经市法制办、动迁办等部门会商同意，从2010年5月1日正式实施。三是创新工作方式。全体动迁人员，打破常规，创新工作思路和方法，以“6+1”和“白+黑”的工作方式，全力推进动迁工作。在拆迁工作中，灵活运用政策，因人、因户而异，针对不同的拆迁对象，采取不同的方法、方式，以最短的时间做好各地段的拆迁任务。

3．严格执行拆迁相关政策。一是坚持“三公一明”。冶金工业园（锦丰镇）在拆迁工作中严格坚持公平、公正、公开和透明的原则，维护被拆迁户的合法利益。在拆迁安置过程中，始终按照拆迁安置补偿操作办法和拆迁法律法规办事，公正拆迁，公开标准，严格程序，坚持一把尺子量到底，杜绝“吵一下、闹一下”反受益的情况发生。二是坚持集体会商。对于一些政策不明确，但又确属合理要求，或具体技术性操作难题时，由镇分管领导、动迁办、拆迁公司、涉及村负责人、相关工作人员等共同协商，取得一致意见。对于涉及一些难以处理的个案问题，定期与不定期召开专门会审会议，召集拆迁相关业务单位及人员等，进行认真研究探讨，在不违反原则性、政策性前提下，采取灵活有效办法和措施加以解决。三是坚持依法推进。对少数被拆迁户提出过高要求、无理取闹、达不成拆迁补偿安置协议的，按照规定执行评估、听证、行政裁决、证据保全等程序，经行政裁决并做好专项预案后，实施依法强制拆迁。2007年8月，沙钢集团因3800mm宽厚板项目建设需要，对厚生村征土红线范围内的160多户农宅实施动迁（拆迁许可证《张拆许字〔2007〕第20号》），该地块自启动动迁以来，已历时三年，仍有4户未签订协议。2010年9月，锦丰镇政府在履行相关法定程序后，对其中一户进行了强拆，收到了很好的社会效果。

4．切实保障群众合法权益。一是关心困难群众生活。冶金工业园（锦丰镇）非常注重妥善处理困难弱势群众的拆迁安置问题，关心关怀弱势群体在拆迁安置过程中遇到的实际困难。镇动迁办牵头，会同民政、劳动、团委、妇联、社区居委会以及拆迁公司、拆迁涉及村（社区）想方设法为被拆迁户解决就业、子女上学、困难补助、捐款、过渡和安置等问题。二是维护征地群众利益。为最大限度地保护群众利益，研究制定《小高层安置房建设结算暂行规定》、《招投标实施细则》、《非建设区农户搬迁置换办法》等相关文件，修改、完善《拆迁安置办法》。同时严格执行相关农村政策，确保被拆迁农民原有的农村二次分配等收入足额到位，并通过各类就业渠道，努力增加被拆迁农民的收入。三是保障困难群众住房。加快临时过渡房建设，保障困难群体有房住，冶金工业园规划建设局，在镇区附近的建设用地范围内，选择适当位置建造了一批临时过渡房，基本解决老弱病残等特殊群体的租住矛盾，并根据不同困难被拆迁户的实际情况，提供多种安置房源让他们选择，特别是做好特困家庭、低保户、五保户、残疾人的安置工作，让困难户住得起房，为顺利推进拆迁工作营造良好的氛围。

三、当前拆迁安置中存在的主要问题

1．思想认识症结较多。一是社会舆论失之均衡。没有拆迁，就没有建设；没有建设，就没有发展。征地拆迁过程中，为拆迁工作制定的一系列政策规定，体现了国家利益和群众利益的统一。但是支持城市建设的正面舆论没有占据主流地位，没有从正面宣传动迁工作的重要性和必要性，没有起到正确引导的作用。二是政策理解出现偏差。正是因为舆论的“一边倒”，使得很多群众对拆迁法律法规不够了解、片面认识，特别是《物权法》颁布实施以来，个别地区“违法强拆”和“不文明拆迁”，激化了社会矛盾。“重庆钉子户”和“广州钉子户”的处理，又使一部分群众错误地认为，个人的私有财产不容侵占，惟有满足被拆迁人的要求，才是合法合理的，否则就是非法和违法的。三是恋旧情结比较突出。城乡一体化综合配套改革，是统筹城乡发展，提高人民生活水平的重大民生工程。但是，一些被拆迁群众祖辈世代生活，已对自己居住环境产生了深厚感情，要让他们离开故土，一时很难割舍，普遍带有抵触情绪，不予支持配合。

2．拆迁标准难以掌握。一是政策调整过于频繁。2003年以来，我市先后出台张政发〔2003〕63号《张家港市城市房屋拆迁管理办法》、张政发〔2003〕71号《张家港市农村房屋拆迁补偿安置暂行办法》、张政发〔2006〕12号《张家港市集体土地房屋拆迁若干规定》以及张政办抄〔2007〕9号及有关规定。由于拆迁规定直接影响群众利益，因而规定的调整必然带来利益的调整。二是补偿标准差异较大。经济社会水平的发展促使拆迁管理和标准不断变化调整，而且每次调整的实施追溯期长，涉及补差面大。尽管每次补偿标准的提高是综合市场物价、农村生活水平变化等因素进行调整的，目的是最大限度维护拆迁户利益，但是补偿标准“越拆越高”的现实，使得被拆迁人往往认为“先拆吃亏、后拆得利”，期望通过拖后拆迁期限来获取更多的经济补偿。锦丰镇厚生村、乐杨村因沙钢项目建设，征地拆迁最早的在2000年左右，而去年拆迁的与之前的相比，其补偿相差甚远。三是产权认定复杂。由于原拆迁房屋产权人和使用人不符，有的产权不清，需要产权认定，有的房屋形状及面积已变更，具体违章建筑情况也不一样，维权确权的面积比例也不一样，实际丈量面积争议较大，影响早期动迁工作的进行。同时，被拆迁户家庭人口中，存在因就业、就学、婚嫁等因素而发生挂户口情况，难以界定清楚，因此调查的家庭人口与实际状况不一定相符。四是群众欲望难以满足。被征地群众对拆迁安置补偿的期望值与现行的安置补偿政策始终存有差距，现行人员安置标准、拆迁还房标准又不可能满足全部拆迁群众的要求。比照标准，同一地段、不同状况的房屋补偿价格有时档次不一，造成拆迁户不平衡心理。具体地块拆迁中，原则上必须体现同一批次拆迁公平和文件执行的严肃性和统一性，但是在实际工作中，为避免矛盾激化、加快推进，难免有时要打点折扣、取舍执行。对于有的被拆迁户补偿，涉及拆迁政策法律法规边缘的疑难问题，虽经过集体会审解决补偿安置问题，但个案的处理往往超出拆迁操作办法补偿范围，拆迁户很有争议。还有少数被拆迁农户，自私自利，欲望膨胀，当房屋拆迁工作进入实施阶段时，他们认为这是实现个人利益的关键时刻，力求经济利益或其他利益最大化，以拒不拆迁为筹码，表现为横缠和要挟行为。少数对象甚至为一已私利，信口开河、漫天要价、胡搅蛮缠，并以越级上访相“要挟”来争取“超大化”的利益，阻挠拆迁工作的正常开展。

3．安置工作相对滞后。一是房源严重不足。近年来拆迁量不断增大，需要安置的对象多而房源少，拆迁户在外过渡时间过长，对生活带来很大不便。因种种原因，几乎天天有拆迁户要求提前分房，特别是老弱病残照顾问题（需要安置二楼房源）。2011年，冶金工业园（锦丰镇）需安置房3385套。安置房建设滞后的原因主要是土地指标不足。二是物业管理欠缺。拆迁安置房的房屋维修基金和物业管理费理应由拆迁户业主自己支付，因在拆迁时承诺有关费用在一定期限内由镇代付。传统的农村思想观念使他们不愿意支付物业管理费和成立业主管理委员会，致使拆迁安置房小区的物业管理标准和行为都较商品房小区差。三是服务有待规范。在拆迁前，农民各自生活基本可以自给，集中到小区居住后，生活开支成本加大，社保政策保障水平偏低，拆迁户意见较大。安置审核、房屋两证办理、后续管理上滞后。目前在安置房建设上存在着重安置房的建设，轻安置房的后续管理的问题，致使部分小区的建设手续办理不规范、不齐全，严重影响了被拆迁户的“二证”办理工作，涉及拆迁户的子女上学、结婚等方方面面的利益。

四、相关建议

1．广泛宣传，营造氛围，努力形成城乡一体共识。推进城乡一体化综合配套改革是张家港市在新阶段、新时期的重大历史使命。加快推进城乡一体化综合配套改革，关乎冶金工业园（锦丰镇）经济社会发展大局，有利于锦丰18万人民当前和长远利益。因此，要突出做好宣传发动工作，让广大群众理解、支持动迁和集中居住，理解和支持城乡一体化综合配套改革。通过营造良好的舆论氛围，加强政策正面引导，纠正群众对于政策的误解、曲解，使群众真正理解政策、接受政策。在征地拆迁工作开始前，要组织开展调查摸底工作，对涉及拆迁的户农户逐一进行走访，全面掌握需要拆迁农户的生产生活状况，做到“心中有数”。在此基础上，充分听取村干部、村民代表、业主单位等各方面的意见，尽量把拆迁过程中可能出现的情况早预见、想复杂、抢主动。

2．严格标准、规范程序，确保拆迁工作有序推进。根据规划总体要求，冶金工业园（锦丰镇）镇村布局为“1+2+3”模式。将镇规划区、工业集中区、项目建设区内的农户归并至城镇安置区“1+2”；外围农业用地区农户实行搬迁，归并至农村集中点“3”。近两年来已经拆除4378户计105万平方米，累计投入20亿元，先后完成集中居住区10个，总建筑面积近100万平方米。2010至2012年，园(镇)计划实施置换农户共7823户，置换村庄宅基地面积453.73公顷（约6806亩）。总体上至2012年集中居住农户共计19805户（包含已集中11982户），集中度可达到55%。面对这样巨大的工作任务，冶金工业园（锦丰镇）应在现有的工作基础上，进一步完善严格规范的拆迁前期工作机制和拆迁实施过程的内部运作审批制度，包括前期拆迁摸底工作把关建档管理流程、更改审批、办理拆迁补偿安置过程的系统规范操作和审批制度（产权认定、违章确权、旧房补偿认定、享受优惠政策和困难补助审批、协议复核、更改审批、特殊个案处理审批、货币与实物安置情况统计等），最大限度地减少工作中的矛盾。由于征地拆迁过程中，会遇到各种各样的问题，因此在制定政策时必须把日后各种可能出现的问题最大限度地考虑周全，充分完善实施办法，对所涉及到的如汽车库分配、房屋的面积认定（包括临时建筑、违章建筑）、规划控制区少房户问题、分户安置规定、临时安置和搬迁补助费及标准、提前搬迁奖励金发放、以及实施预拆迁后的土地租金标准与结算方式等等进行量化、细化，既要符合上级政策，又要适应本地实际。尤其是一些合理不合法的新情况和新问题，以往的征迁政策法规没有明确规定的，更需要在征地拆迁前制定政策加以明确，做到“有据可依”。在征地拆迁过程中，凡遇到政策未明确规定的特殊情况，应及时提交集体研究决定后再向群众进行宣传解释，防止政出多门、口径不一。征地拆迁工作领导小组应自始自终掌握统一的尺度，严格按照既定的政策进行拆迁和补偿，该给群众的按照政策决不克扣一分钱，并在不违背政策的前提下，就高不就低；对于群众提出的不合理要求做好解释工作，不该补的坚决不补。任何人都不得随意“开口子”，不乱表态，做到一个政策执行到底。尤其在对抢建和违法违规搭建的处置，征地拆迁安置补偿方案的制定，划地安置政策的执行，解决失地农民的后顾之忧等棘手问题上，必须严格按照有关规定执行，决不能通过放宽政策标准来解决问题，保证“先拆后拆一个样”，“闹与不闹一个样”，杜绝个别群众攀比、观望和“小闹小解决、大闹大解决”的不良心理，确保政策的延续性和公平性，维护政策的严肃性。

3．完善监督、加强管理，促进拆迁工作依法规范。切实维护好人民群众的根本利益是我们干一切工作的出发点和落脚点，事实也一再证明：侵害被拆迁人的合法权益，拆迁工作将寸步难行；维护好被拆迁人的合法权益，多数群众还是能够支持和配合拆迁工作的。因此，在具体工作中，一定要严格按政策办事，公平、公正处理好各种利益关系，使拆迁双方当事人的合法权益都不受损害。要充分保障被拆迁人的知情权、参与权、决策权。政府应该积极引导公众参与、协商，促进信息公开，在双方间搭建谈判协商的平台，进行平等的对话，充分听取被拆迁人的意见，千方百计维护他们的合法权益。在政策允许的范围内，尽可能地帮助被拆迁人选择较有利的拆迁安置方案，算好一本经济帐，让老百姓在拆迁中尽可能多地享受到更多地实惠。要通过设立专门的监督机构，切实履行监督管理职责，实施阳光拆迁。房屋、青苗及地上附着物的清点确认必须经审核部门和监督部门签字方能生效，防止弄虚作假；涉及房屋丈量基本情况、评估结果、安置方式等群众高度关注和迫切希望了解的事项应及时张榜公示和说明，公布受理投诉举报的电话，便于群众监督。镇纪委、财政、经管、审计等部门要对征地拆迁补偿的各种数据进行抽样核查，保证土地的总面积、地类、补偿标准等准确性，对群众举报的问题及时调查、处理答复。

4．加快建设、狠抓质量，力求拆迁安置顺利过渡。前几年，冶金工业园（锦丰镇）因服务沙钢项目建设，对部分建设区域的农户进行了拆迁，过渡总户数2731户、共缺6000套安置房，按每套120平方米计算，计72万平方米安置房，需用地指标820亩。2011年至2012年，推进集中居住，园（镇）计划拆迁5550户，建安置房12210套，需用地指标1627亩。鉴于当前安置房几乎全部是期房且房源严重紧缺的实际，根据市场情况适当提高货币补偿标准，鼓励引导被拆迁人选择货币补偿是缓解这一矛盾的有效途径，但重点是必须争取土地指标，加快安置房建设进度。冶金工业园（锦丰镇）2011年9月份至2012年上半年将陆续启动大南花园西侧、大南花园北侧、大南花园西北侧三个安置房地块的建设工作，其中大南花园西侧安置房用地120亩、可建设安置房900套，大南花园北侧安置房用地170亩、可建设安置房1275套，大南花园西北侧安置房用地160亩、可建设安置房1100套，总共建设安置房3275套，到2012年9月至2013年可建成，加上结余的451套房屋，共有安置房3726套，可以满足今年所有拆迁户在两年内安置完毕的要求（结余341套）。目前，除目前在建的大南一村一期、大南一村二期、书院五村、悦来花苑、瞿成新村二期、厚生小区等安置房外，要加快启动大南二村等地段的安置房建设。对于在建项目，要全面实行专人负责、责任追究。对建设过程出现的问题，采取定期、不定期的方式予以会办，做到出现问题及时解决。城建部门要经常性赴施工现场，督促施工单位及监理单位严格按施工计划进度实施、严格控制工程施工质量，严格检查事故隐患。从工程开工、施工、完工实行全方位监管，竣工后及时办理各种资料存档，做好跟踪回访制度。建设部门必须集中精力、全力以赴，做到拟建项目统盘考虑、超前谋划，待建项目加快报批、争取时间、保证按期开工，在建项目严格质量、抢抓进度、缩短建设周期，早日让拆迁安置群众居者有其屋、安心生活。

（2011年中青年干部培训班第三调研小组调研报告

小组成员：陈浩、陆海燕、倪军、朱保明、张爱民、宋一兵）