读《政府转型与民生难题破解》有感
（新闻来源： 发稿时间：2012-11-09 阅读次数：）
政府转型是公共服务体制分析与建设的宏观基础背景。在全球化背景下，我国的政府转型受到西方公共管理运动的影响，应该适应全面转型的需要，对经济社会发展中的深层次矛盾做出回应。完善市场经济体制迫切需要政府经济职能的转变，改变长期以来政府主导经济的发展模式，逐步形成和确立市场主导的经济运行机制。目前，我国政府转型的目标是实现经济建设型政府向公共服务型政府转变。在市场经济条件下，公共服务型政府在履行宏观调控、市场监管等职能的同时，更加注重社会管理和公共服务。回顾近年来我国政府转型历程、评估我国政府转型的现状的基础上提出以人为本推进政府转型。
政府转型的实质是转变政府主导的发展模式。尽管政府主导的发展模式在过去很成功，但在中国进入发展型新阶段之后，已经弊大于利，难以为继。对政府转型提出了多方面的要求。从经济层面看，政府主导的经济运行机制既造成权力与市场结合，又不利于实现可持续发展；从社会层面看，政府的公共服务职能缺位，不利于缩小城乡、地区、贫富差距，协调重大利益关系，实现公平正义与社会和谐；从政治层面看，政府在经济领域过大的权力，不利于规范和约束公共权力，还会削弱党的执政基础。
一、政府转型的时代背景
(一)全球化浪潮的迅猛推动
全球化已经成为21世纪国际视野中的主导性话语，全球化对我国这样一个后发展大国的政府管理带来了全方位的冲击。全球化迫切要求加速政府职能转变。全球化的推进要求我国各级政府应该逐步从微观经济经营活动中完全退出，加强宏观调控职能，突出和强化适应市场经济发展的公共服务职能。全球化要求政府实现决策科学化，不断提高政策水平。中国加入世界贸易组织直接推动了政府转型，入世首先是政府的入世，其最大挑战是对政府管理的挑战。世界贸易组织的游戏规则与我国经济运行的规则完全不同，我们的政府面对的困难是任何组织都难以比拟的。面对这些规则的冲击和严峻的挑战，我国政府必须进行治理转型与创新。与此同时，发展迅速的行政管理民主化，对政府的公共职能提出了更高的要求。
(二)新公共管理的广泛影响
新公共管理运动的政府改革起源于20世纪70年代末的英国，随后澳大利亚、新西兰进一步把这场运动推向高潮。我国已进入经济社会转型时期，社会矛盾和社会问题日益突出。在这个特定背景下，强化各级政府的公共服务职能，加大公共物品和服务的供给，已成为广大人民群众的迫切要求。值得强调的是，我国目前正处于全面转型期，市场经济发育还不成熟，法制还不完善。因此，对于国外新公共管理的基本思想，只能从国情出发，有选择的借鉴和吸收。
(三)全面转型的迫切要求
完善市场经济迫切需要政府经济职能的转型，改变长期以来政府主导的经济发展模式，逐步形成和确立市场主导的经济运行机制。经济转型的加速，要求政府加强国家经济战略职能，强化经济性公共服务职能，更有效地发挥市场调节职能，保持宏观经济政策的稳定性和有效性。政府转型对于解决经济生活和经济运行中的深层次矛盾和问题，进一步推进市场化改革进程具有决定性的影响。我国社会阶层结构正在从金字塔型向橄榄型过渡，中间阶层的公众正在迅速增加。我国政府为适应经济社会的全面转型，必须在管理职能、管理内容、管理方式等方面，甚至人员结构上逐步实现有别于传统的根本性范式转换。经济社会的全面转型对政府管理提出了新的要求，政府转型迫在眉睫。
(四)发展失衡的巨大压力
长期以来，中国的改革走的是一条非均衡的道路，通过超常规、跨越式发展战略来实现经济的高速增长，我国在经济发展方面取得了令世人瞩目的成就，但是长期片面的经济建设导致了经济社会发证的严重失衡。当前，经济社会发展失衡主要表现在城乡发展失衡、区域发展失衡、产业结构失衡、经济增长与社会发展失衡以及贫富差距失衡等方面。这些问题严重威胁着我国的社会稳定和社会安全，影响到经济社会的持续发展，成为逼迫我国政府进行根本性变革的社会压力。我国经济社会发展严重失衡的破解之道就是继续深化政府改革，实现适应市场经济的政府转型。
二、目前我国政府管理存在的问题以及政府转型的要求
(一)经济领域
在经济领域，权力干预经济的现象仍然比较突出，对经济造成不利影响，并产生了很多社会问题。十七届五中全会通过的关于十二五规划建议的精神，要更大发挥市场配置资源的作用，就必须建立在市场主导下政府的有效作用上。也就是说，在经济领域，应以市场而非政府为主导，要大大强化市场在资源配置中的主导作用。政府的作用主要应是为经济发展提供良好的环境，并进行必要的干预，但基础是市场主导。
(二)社会领域
社会领域，政府在基本公共服务上明显缺位。虽然十一五期间政府做了不少努力，但由于财税体制、干部选拔机制等滞后的影响，我国政府在基本公共服务中的主体地位和主导地位还未能充分发挥出来。在此背景下，政府转型的第二个要点是适应改善民生和整个社会公共需求的变化，强化政府在基本公共服务中的作用，同时有效发挥社会组织和市场机制的作用。但前提和主要问题，是要确立政府在这一领域的主体作用和主导作用。
(三)社会生活发展方面的要求
经济社会生活的发展对政府提出了新的要求，要求政务公开，要求社会监督，要求社会参与，要求行政体制范围内的决策权、执行权和监督权既相互协调，又相互制约。由此，政府转型的第三个方面，是推进公共治理结构的建设，从行政控制型的治理模式转向公共治理。只有公共治理型政府，才适应经济社会生活发展的需求。所以，公共治理是新阶段政府转型的重大任务。
三、我国改革转型的历程回顾和现状评估
建国以来，我国在计划经济基础上形成了以管制为本质特征的全能统制型的公共管理模式，政府在执政党的支配下雄居社会之上力，整个社会呈现一种“高度同一”、“整齐划一”、“清一色”的机械式有序状态。1979年我国开启了对僵化经济体制的改革进程。从1982年以来，我国政府公共管理前后经历了四次大规模的改革和调整，政府公共管理从职能定位到机构设置，从运行体制到操作方法，从人员配备到物资设备，从制度硬件到文化软件，都有了程度不同的变化。我们终结了延续几千年的人治传统，第一次把权力置于法律的监督之下，迈上了建立社会主义法治国家的浩浩征途。1984年中共中央通过了《关于经济体制改革的决定》，明确提出今后各级政府部门原则上不再直接经营管理企业，实行政企分开，正确发挥政府管理经济的职能。1992年，党的十四大正式提出了“社会主义市场经济”的科学概念，它为我国正处于彷徨徘徊中的政府改革提供了全新的方向。对原来政府管理的批判锋芒不再仅仅局限于机构规模、人员数量和管的事情的多少，而是触及政府管理的结构样式。政府改革绝不能在保持原有结构样式不变的前提下致力于细节上的改良与修正，而必须进行结构性的改造，必须断然否弃政府原有的管理样式，根据市场经济要求，创建政府管理的全新式样。到2000年前后，“服务型政府”的概念逐渐明晰起来。
然而，我们也需要看到，我国经济体制转轨还仅十年有余，社会主义市场经济的基本框架还只是初步建立，远未健全和成熟，我们远未建立一个与市场经济和民主政治相适应的现代性政府公共管理。这是因为政府没有形成对市场的信仰，政府管理的管制性功能定位没有从根本上动摇，政府的管理行为与服务行为没有明确界别，公共服务的行政性垄断没有完全打破。政府既从事公共服务的行政管理，又具体进行公共服务的生产供给。为了保护自己所属的公共服务组织的利益，不惜利用行政权力对公共服务行业进行行政性垄断，摈拒社会力量参与公共服务领域竞争。
因此，尽管我们已经提出“服务型政府”的科学概念，但不要天真地相信我们的政府就已经是服务型政府。服务型政府在我国更多的还只是一个概念、一个理念。我们政府的职能定位、体制设计、程序安排、行为方式、工作态度，乃至政府工作人员日常的言行举止距离服务型政府都还十分遥远。
四、以人为本推进政府转型
(一)公共服务型政府的内涵
所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，政府存在是为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。从经济层面上说，政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。
公共服务型政府是和社会主义市场经济相适应、与执政党宗旨相一致的政府治理模式。其之所以能够实现良治和善治，是因为这种政府治理模式还有如下鲜明的特征：第一，政府必须依法行政，一切公共权力都必须符合宪法和法律，并在宪法和法律的监督之下行使；第二，政府是有限权力政府，政府公共权力由人民授予，必须严格限定在为人民服务的范围内；第三，政府是透明政府，严格实行政务公开，避免暗箱操作，自觉接受人民群众的监督；第四，政府应当是精干的政府，必须严格注重降低治理成本并提高服务质量，避免行政机构人员膨胀。
(二)以人为本推进政府转型
以人为本是科学发展观的前提内容和本质要求。推进政府转型，建设公共服务型政府，必须要以人为本，为社会提供最基本的公共产品和公共服务，着眼于解决当前最突出的经济社会矛盾。
我国当前出现的部分经济社会矛盾，与以GDP为取向评价政府和官员的业绩有密切的关系。要从根本上解决这些问题，必须尽快
按照公共服务型政府的要求，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，坚持以人为本，将政府职能切实转变到为社会提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政府的社会服务功能。坚决实行政企分开，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。要加快推进行政审批制度改革。特别要深化投资体制改革，确立企业在投资活动中的主体地位。政府的这种转变同“经济中心”并不矛盾，并且可以为经济发展提供优质服务。
⒉是加快实现从现行财政体制向公共型财政体制转变
我们经济社会发展过程中存在着诸多失衡和矛盾的一个重要原因，是现行财政体制存在着功能上的错位和缺陷。主要表现在将财政资金过多地运用在投资国有企业形成国有资产上，以及过多地投资于基础领域和竞争性行业，而在解决就业、社会保障、义务教育等社会事业方面的投入过少。要下决心改革现行财政体制，加快构建政府履行公共服务职能的制度基础。当前特别要加大对基础教育、公共卫生、社会福利、社会保障等公共产品和公共服务的投入；要加大承担改革成本的力度，尽可能减少将改革的成本转嫁给市民、农民和企业。
⒊是要高度重视解决重大社会问题和社会矛盾
要解决好失业、收入差距、城乡差距等问题，有效保障弱势群体生存和发展的基本权益。要建立和完善灵活、有效的社会危机管理机制，从危机预警、各类预案的准备，到危机下的统一、协调指挥机制建设，都应当作为政府的重要公共管理职能。
⒋是加快建立完善的信息公开制度
公共信息与每一个公民的利益直接相关。目前，要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度。适应开放社会和履行公共职能的要求，实现从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变。
⒌是加快培育社会组织
政府、企业和社会组织共同构成了现代社会结构的三大支柱，各类社会组织在社会事务中有着政府不可替代的重要作用，成为社会治理结构变革的中坚力量。强调政府公共服务过程的公开和透明，就是要打破传统体制下政府对公共事务的垄断，鼓励和支持各类社会组织参与社会事务，发挥其重要作用。
坚持科学发展观，推进政府转型，建设公共服务型政府，不仅在于实现政府经济管理职能的转变，更重要的在于要实现政府治理方式的转变；不仅在于政府应当为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务；不仅涉及政府机构的调整，更在于实现“政府再造”和推进政府的“自身革命”。
中国政府的改革转型已经进行了三十年，以人为本、服务型政府、有限政府、法治政府、透明政府、责任政府等等。我们期待着一个由人民通过普遍的竞争性选举进行选择和评价的政府。我们期待着一个受到宪法和法律规约的政府。那里的宪法和法律不再是统治者手中用来标志自己合法性的工具，也不再是一个简单的统治或治理手段，而是以限制公共权力、保护公民自由与权利为旨归的权威性规则体系。我们期待着一个真正公开透明的政府。政府运行在阳光之下。