完善人民监督员制度之管见
完善人民监督员制度之管见
刘 锋
对人民检察工作实行人民监督员制度，始于2010年10月26日《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），其后各级地方检察机关先后颁布了相应的实施办法或者实施细则，例如《江苏省检察机关人民监督员制度实施办法（试行）》以及《苏州市检察机关人民监督员监督评议、监督告知“七种情形”工作实施细则》等。实施人民监督员制度4年来，对规范人民检察院的自行检察行为，解决人民检察院办理的自侦案件无人监督等问题发挥了一定的积极作用。但是，人民监督员的监督质量还不高、监督效益也不佳，主要表现如下：
一、监督人员“虚弱”
1．监督人员公职身份不当——不敢监督。现行的人民监督员，名义上是由社会各界人士自荐或者组织推荐的精明强干人士，实际上大多数属于检察机关可能直接检察的对象——党政机关、事业单位、国有企业中的领导干部。这些国家工作人员如果一旦发生职务犯罪，就是《中华人民共和国刑事诉讼法》第十八条第二款（“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”）规定的由检察机关直接立案侦查的对象，也就是人民监督员所要监督的内容。这样，有些人民监督员为了给自己留有后路，监督中就不敢得罪检察机关，甚至于利用监督职务之便拉拢检察人员融洽关系；若要他们监督检察机关查办自己的职务犯罪案件，那更是不可能的。实行人民监督员制度四年以来，有几人敢不识抬举在检察官面前“横刀立马”？让“绵羊”监督“老虎”，那是天方夜谭。唯有让“武松”对付“老虎”，才能真正奏效。
2．监督人员的自身认知有误——不愿监督。现行的人民监督员，来自于各行各业的政治精英。这些政治精英都把受聘人民监督员当作一种政治荣誉，很少有人作为一种政治职责；这些被聘请的人民监督员，还可定期获得适量的经济补助，而无须承担什么责任。他们往往抱着一种感激选任者的心态行使监督职能，都乐于在被监督者的指导下参与一些“监督”工作。在这样的制度设计下，名为监督实为监护。人民监督员为保持这种政治荣誉和经济待遇，是不可能存心与选任者即被监督者作对的，相反还要尽量维护被监督者的权威。因此，这种情形下的监督只会流于形式，成为被监督者的门面摆设。
3．监督人员的专业知识欠缺——不能监督。现行的人民监督员，大多数不具有法律专业知识。他们被选任为人民监督员，主要是因政治表现好、社会地位高、人脉关系广、“检察”印象深。这些人士，政治觉悟是高的，理论水平是行的，创业能力是强的，“检察”关系是好的。但是，这些人士，对法律事实的认定、对法律程序的理解、对法律依据的适用、对法律职权的把握、对法律关系的处理，难于做到正确、精当。这就决定了他们对法律专业很强的刑事立案、侦查、提起公诉、参加法庭审理、监督审判执行、办理国家赔偿等检察工作，难于看出其问题，从而提出合法、合理的监督意见。比如说，犯罪性质是否符合法定四大构成要件，犯罪证据是否符合法定确凿充分要素，等等。
二、监督内容虚无
根据《规定》，人民监督员有权对人民检察院办理直接受理立案侦查的下列案件实行监督：“(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；(二)超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；(三)违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；(四)拟撤销案件的：(五)拟不起诉的；(六)应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；(七)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的”。将于2014年10月至2015年6月试行的最高人民检察院《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》进一步规定，在试点地区检察机关要拓展人民监督员监督案件范围，在原有人民监督员监督范围基础上，将查办职务犯罪案件中“采取指定居所监视居住强制措施违法的”、“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”、“应当退还取保候审保证金而不退还的”三种情形纳入监督范围，由人民监督员启动相应监督程序。然而，这些监督内容只是写在文件里，并没落实到实际工作中。究其原因，启动权不在监督者手中而在被监督者手中，即现行的监督权启动是“人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议”；虽说人民监督员也可“要求启动人民监督员监督程序的”，但须经检察机关审查批准。至于这个监督活动“邀请”不“邀请”、“批准”不“批准”，就全任由检察机关自行决定。在这样的制度设计下，人民监督员是不可能主动参与到每一个应当接受监督案件的监督活动中，也不可能清楚有否发生应当接受监督的案件存在；只有在被监督者想到邀请你来监督时你才能参与其中，一般一年两次会见犯罪嫌疑人等活动。
三、监督权力虚空
1．监督权力不具有法律效力。现行人民监督员的监督权力来源于检察机关的内部文件规定，只有检察机关的自觉遵守，才能产生内在自制效力；如果检察机关不愿遵守，则不具有法律强制效力。人民监督员的监督意见，不能撤销、变更检察机关的任何决定；检察机关不愿听取监督意见，也无须承担法律责任。这种人民监督，远不如检察机关对公安机关的刑事诉讼监督，远不如复议机关对行政部门的行政复议监督，远不如审判机关对被告单位的司法审判监督，远不如监管机关对市场主体的经营行为监督。这种人民监督，充其量不过是检察机关的内部自行监督。他们的根本差别在于：人民监督，没有法律作支撑；其他监督，具有法律为后盾。由此可见，缺乏法律依据的监督权力是苍白无力的。
2．监督过程不具有自主效力。由于人民检察院对人民监督员拥有选任权、解除权，这就决定了人民监督员的监督权只能听命于人民检察院。在这样的制度设计下，人民监督员是不可能独立自主、理直气壮监督被监督者的，充其量只能起个友善提醒作用，因为他们缺乏铁面无私的底气，缺乏刚正不阿的勇气。被监督者也是不可能心甘情愿接受外部人监督的，充其量只能起个参照参考作用，因为人民监督员对检察机关不愿听取监督意见不能拿他们怎么样；如果有那个人民监督员不识事务提出反对意见干预检察工作，检察机关有权随意剥夺那个人民监督员的监督权，甚至于可以检察一下那人有没有职务犯罪的行为，让那人“吃不了兜着走”。因此，这样的监督，只能是虚有其表。
3．监督结果不具有执行效力。《规定》“第三十三条 承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。检察委员会应当根据案件事实和法律规定，全面审查、认真研究人民监督员的评议和表决意见，依法作出决定。”“第三十四条 组织案件监督的人民监督员办事机构应当在检察长或者检察委员会作出决定之日起二日内，将检察长或者检察委员会决定告知参加监督的人民监督员。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。”这也就是说，监督结果是由被监督者说了算的。当被监督者愿意听取你的监督意见时，才能发挥人民监督作用，才能产生人民监督威力。
总之，现行的人民监督员制度，远没有发挥应有效用，其根本原因是存在自我监督和暗箱操作之嫌疑。笔者认为，根据中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及其贯彻实施分工方案》（以下简称《方案》）精神，对人民监督员制度拟在以下三方面完善：
一、改革选任条件，改监督人员由被监督者的“猎物”为被监督者的“黄雀”
监督成效来源于人的原动力，人的素质是激发原动力的决定因素。选任什么样的人民监督员，就有什么样的监督成效。人民监督员不应当是检察机关的“猎物”，决不能让检察对象来监督检察人员；人民监督员不是一种政治荣誉，不应将其政治表现作为选任要件；人民监督员是一种政治职务，应当让有勇气、有正气、有志气的“黄雀”来担当。这是因为：人民监督员的监督对象是检察人员，这就要求人民监督员必须由人民群众中最最不畏强权的勇敢人士来担当；人民监督员的监督动力是正义感，这就要求人民监督员必须由人民群众中最最痛恨权力腐败的正直人士来担当；人民监督员的监督后果是维护法律尊严，这就要求人民监督员必须由人民群众中最最具有法治精神的法律人士来担当。毛泽东在《中国社会各阶级的分析》中指出：无产者受官僚压迫最深重，受财主剥削最严重，革命最坚决，斗争最彻底。同样道理，只有选任对贪官污吏满腔仇恨或者对检察官失职渎职疾恶如仇的人员来监督检察机关，才会铁面无私“稳、准、狠”进行监督，甚至于愿为正义刚正不阿而牺牲；若选任与检察机关有利害关系或者自身需要检察官“照顾”的人员来监督检察机关，只会流于形式“作秀”“摆样”，甚至于会同流合污而违法。因而，只有选任头上没有官帽（无须患得患失、瞻前顾后）却有棱角（喜上访、爱较真的“好斗分子”）敢与权势“亮剑”（ 具有一身正气，犹如受中纪委表彰的郭光允式的反腐败英雄）的、能让检察机关感到“压力”（双方势均力敌）会“头痛”（触及要害）有帮助（规范检察行为）的人民监督员，才能发挥人民监督员的最佳成效。为此，人民监督员应当具备“三有三没有”条件：一是具有公道正直的品德（考量其社会美誉度）；二是拥有法律专科以上的学历（考查其履职能力）；三是曾有投诉信访（包括检举揭发、上访控告、走访申诉、行政复议和行政诉讼等）经历（考察其坚定执著毅力和坚强不屈精神）；四是没有违法乱纪记录（打铁榔头须自身硬）；五是没有国家工作人员身份（职务犯罪避嫌）；六是没有检察人员亲友关系（利害关系回避）。
二、改革选任机制，改监督人员选用由被监督者的人为确定为由“招标”机制的竞争产生
成效来源于社会公信力，公正选人是增强社会公信力的重要前提。运用什么样的方式选任公众信赖的人民监督员，事关人民监督员制度的执行成效。那种基层组织推荐、检察机关审查的选任方式，难免有“人情照顾”、“暗箱操作”之嫌疑，难于择优选用、让人信服。社会上有议论：用人腐败是最大的腐败。这实际上是“由官选官”“由人选人”造成的，因为官官相护、人人有情。在选任人民监督员问题上，不妨参照建设工程招标方式，即公开选任条件，志愿者竞争投标，随机（用科技手段）组织评委评议（检察机关回避，由司法行政部门操作），综合评分确定合格人选，择优选任聘用，最大限度避免人情因素介入干预，最大程度选任优异人民监督员。2014年9月10日，最高人民检察院、司法部印发了《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》（以下简称《意见》），部署在北京、吉林、浙江、安徽、福建、山东、湖北、广西、重庆、宁夏等10省（区、市）开展人民监督员选任和管理方式改革试点工作，由司法行政部门负责人民监督员的选任以及培训、考核、奖惩等管理工作，这有利于提高人民监督员制度公信力，加强对检察权力运行的监督制约，提升检察机关法律水平。但是，人民监督员的正式任用，还得应由人民的权力机关在中标者中选任。理由如下：
1．人民监督员是以人民的名义实施监督的，其人员理应由人民的代表机关任命或者聘用。人民监督员是不是代表了人民，不应当是被监督者说了算，也不应当是局外的哪个行政部门说了算，应当由能够代表广大人民群众的人民代表机关说了算。只有这样，才能获得广大人民群众认可，才能让被监督者信服。
2．人民监督员是以人民的权力实施监督的，其权力理应由人民的权力机关给予授予。人民监督员的监督，应当是一种法律行为，必须具有法律效力。现行人民监督员的监督意见只是“说说而已”，其根本原因是监督权是由被监督者授予的，并不具有法律拘束力。欲使人民监督员的监督意见能够“说话算数”，唯有将监督权由人民的权力机关授予，让不愿听取人民监督意见的检察机关承担法律责任。因为，只有人大机关才能对检察机关拥有真正的法律监督权。
3．人民监督员是以人民的意志实施监督的，其称职与否理应由人民的民意机关进行评判。人民监督员有没有代表人民履行监督职责，监督的质量和效果怎样，不应当由被监督者来评价，也不应当由行政部门来评判，应当由代表人民的民意机关来评判。民意机关可以通过考评，对人民监督员进行优胜劣汰，适时调整人民监督员队伍，完善监督方式，不断提高人民监督员的素质。
三、改革制约机制，改监督职权行使由被监督者等规定为由人大机关决定
成效来源于实际拘束力，赋予其实权是实现监督目的的基本保证。现行的监督机制，人民监督员对检察机关并没有实际制约权力，监督评议案件程序常是走过场，对采纳多数人民监督员意见的处理决定缺乏法律保障。这在一定程度上影响了人民监督员参与监督的热情，妨碍了人民监督员主观能动性发挥，弱化了人民监督工作的积极效用，制约了人民监督员工作的健康深入开展。《方案》针对这些问题，从完善监督前、监督中的程序，设置复议程序，建立健全监督权救济机制等方面进行了完善；但是，这并没有从根本上解决权力被架空问题。笔者认为，必须对监督职权作如下调整：
1．权力行使分配应由人大机关确定。《意见》规定，人民监督员参与具体案件监督，将由检察机关从司法行政机关建立的人民监督员信息库中随机抽选确定。这个规定，一是在把人民监督员当作人民评议员看待了，使人民监督员的监督权处于被动局面；二是什么样的案件拿出来监督任由检察机关说了算，如果检察机关不想让人监督就无从下手监督；三是谁拥有监督权，完全要靠随机“运气”；四是如果被监督者在“抽选”时玩点“猫腻”，就可变相对剥夺某个人民监督员的监督职权。这种让被监督者操纵“监督”的做法，是不符合司法避嫌的公正原则的。人民监督员的具体监督，是随机抽选？还是随由人民监督员申请志愿介入（无人申请时可以临时指定）或者按月“轮流执政”，只能由人大机关明文规定。
2．权力行使方法应由人大机关规定。《方案》虽然对原有监督权的行使方式作了一些改革，但仍然规定由检察机关提供案件进行监督。这种监督权的行使方式变相剥夺了人民监督员的知情权，严重限制了人民监督员的监督权，最终是监督不出什么名堂来的。从法律属性上讲，监督权应当是一种“依职权”的行为，而不应当是一种“依邀请”的行为。必须改变监督活动由被监督者主导的状况，实现监督活动由人大机关主导的局面。人大机关可以要求检察机关随时通报或者抄送立案、办案情况，让人民监督员通晓全部案情，有准备的主动监督；要求检察机关在查办职务犯罪案件的侦查、审查逮捕、审查起诉等诉讼环节第一次讯问犯罪嫌疑人时，或者在执行搜查、扣押任务时及执行财产冻结措施后，立即告知举报人、申诉人、犯罪嫌疑人及其近亲属可向人民监督员反映情况的权利，以便于人民监督员可以依当事人的申请，有针对性地应邀监督；要求检察机关建立健全相应的工作台账，供人民监督员随时随地查阅，以便于人民监督员全面掌握检察工作进程，有的放矢地跟踪监督。
3．权力行使效力应由人大机关裁定。监督成效最终体现在监督结果的落实上。现行的监督结论由被监督者定夺，不符合民主、法制精神。对于人民监督员的监督意见，检察机关如果不能采纳的，应由人大机关进行裁定。对人大机关的裁定，检察机关和人民监督员等都必须严格执行，以彰显人民监督员制度的严肃性和权威性。
（作者工作单位和职务：张家港市行政服务中心副主任科员；联系电话：051258173582、18015692738）