行政机关负责人应当成为法律人
行政机关负责人应当成为法律人
——读《细说中国法律典故》有感
刘 锋
内容提要：习惯上，行政机关负责人被看作是领导人，侧重考评其领导水平；实际上，行政机关负责人应当是法律人，应侧重考评其法律水平。这是因为，在当今社会，行政机关负责人肩负着建设社会主义法治国家的历史重任，对行政机关每一个行政行为的作出负有法律责任，这就需要行政机关负责人应当成为从事行政法律工作的法律人。本文从“法律人应当是个具有广博知识素养的人”，必须“有书认真读”；“法律人应当是个具有良好情操涵养的人”，必须“有话好好说”；“法律人应当是个具有法治思维修养的人”，必须“有事依法办”三个方面，对行政机关负责人怎样做个法律人作了深入浅出的阐述。特别是就如何“有事依法办”，分别从“依照法定职权办”、“按照法定程序办”、“对照法定标准办”三个方面，作了提纲挈领的论说。本文提出的争当法律人的观点，对于明确行政机关领导干部法律修养目标，增强行政执法人员法治素质，提高行政机关行政执法质量，建设法治政府，推进依法治市工作，具有一定的指导意义。
关 键 词：行政机关 负责人 应为 法律人
正 文：
法律人都是高尚人，是指高度信仰法治思想，持有深刻法治理念，善于运用法律方式处理社会关系，实现社会公平与正义，追求人类社会和谐发展的法律职业从业人员；法律人常指专门从事法律工作的法官、检察官、仲裁员、律师、立法人员、公证人员以及法学研究人员并且是其中的精英。然而，行政机关负责人也应当是个法律人，这是笔者从近读姜歆编著的《细说中国法律典故》一书中得到的感悟。
《细说中国法律典故》中有个“上行下效”的故事，说的是：春秋时，齐国的国君灵公有个怪僻嗜好：喜欢看宫女女扮男装。消息传开，齐国各地妇女纷纷穿起男装来，弄得不伦不类。齐灵公为此很生气，就派官吏四处禁止。但没能奏效。他又颁布法律：“女子着男子服饰者，撕裂其衣服，割断其衣带。”仍无济于事。齐灵公大伤脑筋，一筹莫展。一天，一位卿大夫晏婴去朝见齐灵公。齐灵公同晏婴谈起了这件事。晏婴对齐灵公说：这是上行下效，如果您真要禁止的话，就应该先从宫中开始禁止，这样才能奏效。齐灵公听了连声说道：“对！对！言之有理！”随即下令宫中妇女一律严禁再穿男装。从这以后，不到一个月，齐国妇女再也没有穿着男装的了。后人用“上行下效”这个典故，表示上面的人怎么做，下面的人就会跟着怎么干。这个典故告诉我们，领导干部的行为特别是主要领导的行为对社会的影响极大。
那么，行政机关负责人又为何应当是个法律人呢？笔者认为，这是由以下三个方面原因决定的：
一、行政机关负责人应当是个法律人是法治国家的应有之义
九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”党的第十八次全国代表大会提出：“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”，“实现国家各项工作法治化”。在我国国家机关体制中，行政机关是国家立法机关的执行机关，这就是说国家的大多数法律是由行政机关执行的，行政机关是最主要的执法机关。在依法治国的历史使命中，行政机关肩负着建设法治政府的重大责任。作为行政机关的负责人，保障法律正确实施责无旁贷。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）要求：“各地方、各部门的行政首长作为本地方、本部门推进依法行政工作的第一责任人”。《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求：行政首长要对本地区、本部门依法行政工作负总责。这样规定，主要是“徒法不足以自行”，虽然行政权力来源于法律的授权，但法律的实施又有赖于行政权力的推动。行政机关能否依法行政，在很大程度上取决于行政机关负责人的态度。加快建设社会主义法治国家的形势和任务，要求行政机关负责人必须由熟悉并且能够遵循法律的人士来担当。在国际上，已经有许多国家的政府首脑是由学习法律专业人士担任的。在中国，依法行政只能要求行政机关负责人带头信仰法律、尊重法律、懂得法律，做一个社会主义法制时代的法律人！
二、行政机关负责人应当是个法律人是自身履职的客观需要
行政机关实行行政首长负责制，行政机关负责人所负的责任，说到底是法律责任。中国的人治传统，使老百姓有事习惯去找行政机关负责人解决。行政机关负责人若是法律门外汉，那是负不起法律责任的，也是不能履行法定职责的。行政机关负责人只有首先对法律负责，然后才能对所在机关负责，最终才能对人民利益负责。许多法律直接明确了行政机关负责人的法定职责。例如：《中华人民共和国行政许可法》第四十二条：“行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日”。“行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日”。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。《中华人民共和国行政强制法》第五十五条：“强制执行申请书应当由行政机关负责人签名……”。由此可见，行政机关负责人必须熟悉法律、法规、规章，才能正确的履行法定职责；否则，就很有可能被依法追究其违法责任——不作为或者乱作为。
三、行政机关负责人应当是个法律人是人民群众的殷切期待
行政机关负责人是人民的公仆，对法律负责就是对人民负责。因为法律是人民制定的，主要是用于规范国家机关特别是行政机关权力的。人民群众看一个领导干部称职还是不称职，不是看他的理论水平有多高，领导能力有多强，而是看他政策水平有多高，处理问题能力有多强。而这里的政策水平，主要是指法律水平；这里的处理问题能力，就是依法办事能力。行政机关负责人只有对人民群众享有的合法权利熟记于心，才能主动的有担当的维护人民群众的合法权利；行政机关负责人只有对自身公仆的法定义务铭记于心，才能自觉的负责任的为人民群众服务。在党的群众路线教育实践活动中，行政机关负责人能否正确地依法办事，直接关系到人民群众的切身利益和政府与人民群众的关系。为此，行政机关负责人应当具有端正的民主意识和公民的权利思想，摆正自己与人民群众的法律地位；具有良好的法律思维习惯，遇事能走法律途径；具有丰富的法律知识和强烈的法律时效概念，对行政决策事项能予合法性、合理性、必要性审查，妥善、高效的处理和解决人民群众关心的权利与义务问题。
那么，行政机关负责人又怎样才能成为法律人呢？笔者认为，必须做到以下三点：
一、有书认真读
法律人首先应当是个具有广博知识素养的人。法律服务于社会生活的各个领域，涉及社会生活的各个方面。一个合格的法律人，不仅要有法律知识，而且要有政治、经济、文化等各类社会知识。广博知识来源于博览群书和认真读书。当然，作为法律人重点要读好法律书。《纲要》要求：“各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节”。行政法的渊源包括：全国人大及其常委会制定的法律，有国务院制定的行政法规，有国家部委制定的部门规章，有省人大及其常委会制定的地方性法规，有省人民政府制定的政府规章，有“较大市”人大及其常委会制定的地方性法规，有“较大市”人民政府制定的政府规章，外加司法解释等，共计约5000个。面对海量的法律规范，不静心地阅读是不可能完整理解法律规范精神、吃透方针政策的，也就不可能全面而正确实施法律的。随着依法治国基本方略的推行，人民群众的法律意识和法制观念不断增强，全社会对依法行政的要求越来越高。只有认真读书，才能用广博的知识服务于依法行政工作，切实提高依法执政的能力和水平。
二、有话好好说
法律人其次应当是个具有良好情操涵养的人。行政事务烦琐，法律时效性强，在行政执法过程中，有一些行政执法人员甚至于行政机关负责人习惯发号司令，甚至作风粗暴，严重影响了行政执法效果。作为行政机关负责人应当做文明执法的表率，面对行政管理相对人，要和善宣讲法律精神，耐心解释法律本意。比如，对行政许可申请人咨询行政许可事项，应当热心告知其行政许可的实施机关、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料等；对申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；对申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并且告知申请人向有关行政机关申请；对申请的材料存在可以当场更正错误的，应当主动指导其当场更正；对申请材料不齐全或者并不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。当然，有话好好说也不能光顾自己说，还要好好听人说。如：对不予受理的或者不予许可的申请事项，要细心听取当事人的陈述和申辩，不厌其烦地说明其不予受理或者不予许可的理由，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，决不能让人诉说无门。要大度地让人说话，说点牢骚话不要去训斥，只要有法律作支撑，天塌不下来；说些尖刻话不必去指责，只要有法律为底气，地陷不下去。
三、有事依法办
法律人最终应当是个具有法治思维修养的人。法律人办事，决不会意气用事，而是依法办事。凡“事”大多是权利与义务关系，法律就是明确权利与义务的准则。有事依法办是处事的最有效方法，很多事情的最终解决，已不再是依靠行政手段所能奏效，而必须依靠法律手段才能解决。这有事如何才是依法办呢？笔者认为，应当注重以下三个方面：
1.依照法定职权办（主体合法）。在法理上，对行政机关来说，是“法无授权不可为”；对行政相对人而言，是“法无禁止即可为”。《纲要》强调：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”。这就要求，行政机关负责人必须规范行政权力运行，严格依照法定权限行使职权，既不能放弃（丢失）职权，也不能滥用职权，更不能超越职权。这里需要特别注意的是，对原有依法规定的行政审批权，有的事项已经被取消了或者审批权限已经被下放、调整了，原来的审批部门就无权再行审批了；对新颁布的法律、法规、规章规定的行政审批权，如果规定的施行日期尚未届至，新规定的审批部门也无权先行审批。还有，对实施行政许可以及对行政许可事项进行监督检查，原来是可以根据地方性法规、部门规章、政府规章甚至财政和物价等部门的其他规范性文件收取费用的，现在是如果没有法律、行政法规依据就不得收取任何费用，违者就是越权收费。这些都是职权法定的必然要求。
2.按照法定程序办（程序合法）。这是法治的重要标志。法治，权力行使必须循规蹈矩、恪守规程；人治，权力行使可以随心所欲、横行霸道。《纲要》指出：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律的目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式”。这就要求行政机关负责人要有强烈的程序意识，严格按程序行使职权。特别是在实施行政许可事项和公共资源交易管理方面，要加强程序制度建设，细化办事流程和步骤，规范审核环节和方法，保障程序公正。这里的程序，应包括手续、次序、形式、方式、时限。例如，《中华人民共和国行政许可法》规定，对不予受理行政许可申请的，应当出具加盖本行政机关专用印章的书面凭证；对不予批准的行政许可申请，必须出具不予行政许可的书面决定，并且说明理由、告知其救济权利。对此，行政机关不能怕当被告，只是口头告知了事。再比如，该公开的，没有公开；该保密的，没有保密；该回避的，没有回避；该参与的，没有参与，都构成程序违法。
3.对照法定标准办（实体合法）。对照法定标准，就是按照法定要求办。实施行政许可的，要使准予许可的事项符合法定的资质、条件、范围、数量、期限；实施行政处罚的，要使给予处罚的种类和幅度与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当；实施行政收费的，要使收费的对象、项目、额度符合法定的范围和标准。怎样对照法定标准办？这实际上是要正确适用法律规范。当法律、法规、规章规定的内容不一致时，就要按照上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法的原则正确适用法律。比如，某公民申请开办餐馆，食品监管部门不能只要符合餐馆经营条件就准予许可，还要对照环境保护法规；若是在环境禁止区域内即使符合餐馆经营条件也不能准予许可，因为环境保护法规同样具有普遍拘束力，食品监管部门也同样要遵守。又如，某个体工商户申请在市区航道旁搭建一个小卖部，规划部门不能只是片面按照城乡规划法规进行审批，还应当同样尊重航道、河道、市容、土地等相关法规的特别规定；旁边涉及气象、地震等设施的，还要察看建设项目是否在气象、地震等法律规定的保护区域范围内，以维护国家法制的统一性。
但愿领导干部都能发挥“上行下效”的积极效应，努力争当法律人，为全面推进依法治市工作发挥模范引领作用！
（作者系市行政服务中心副主任科员；联系电话：58173582）