推进新型土地股份合作制改革 破解村级经济可持续发展难题
推进新型土地股份合作制改革
破解村级经济可持续发展难题
——乐余镇土地股份合作制改革调研报告
市第十次党代会提出，全力打造城乡一体的高品质现代城市，并重点指出“加快组建以村为经营主体或控股的土地股份合作社，实现农业增效和农民增收。大力实施强村工程，积极创新村级经济发展路径。到2015年，全市村级可用财力村村超200万元、村均超800万元。”乐余镇是我市的传统农业大镇，24个村（场）中14个是经济一般村，目前土地股份合作制改革推进如何，富民强村成效如何，面临哪些矛盾和问题，中青班第五组就此进行了专题调研。
一、乐余镇土地股份合作制改革与发展的现状
乐余镇现有耕地面积6.8万亩，其中确权耕地面积5.4万亩，是我市耕地保有量最多的乡镇之一。多年来农业以种植常规稻麦为主，土地产出效益较低，村级经济实力薄弱，农民增收后劲不足。近年来，为扭转这种局面，乐余镇党委、政府积极探索，稳步推进村级新型土地股份合作制改革，把它作为城乡一体化配套改革的重要内容和新形势下破解土地瓶颈制约富民强村的重要抓手来抓，出台了村级经济三年倍增计划，并制定了六条财政补贴和奖励政策。经过不懈努力，乐余镇以村集体主导的股份制形式发展现代农业、高效农业，挖掘土地潜力、提增土地效益，逐步壮大村级经济，增加农民收入，开辟了“以农兴村”的新路子，促进农村经济社会可持续发展奠定了一定基础。主要表现在：
试点起步早。闸西村在全市最先启动土地股份合作制改革。永利村创办了全市第一家工商注册的土地股份合作社。齐心村是全市唯一的土地承包经营权登记试点村。
推进覆盖广。目前，乐余镇14个经济一般村已经全部成立土地股份合作社，已成立了19家村级土地股份合作社，入股面积13710亩，注册资金41240万元，入股农户达6172户。入股的土地均已流转到村土地股份合作社，各村选择经营方式、种植结构的调整非常便利。
经营门类全。乐余镇打造“一村一品”，大力发展现代高效农业，以市场为导向，鼓励多元发展，已经形成六大特色，即永利村千亩精品水果基地，永利、东兴、永乐三个强村带齐心、乐西、双桥三个弱村“抱团发展”菌菇类项目，引进一家农业企业鸿泰科技公司引领带动实施了万亩规划，闸西村、红闸村二个蔬菜基地，绿色稻米规模化种植以及法国冬青苗木种植。
角色转换快。乐余镇以村集体为经营主体的土地股份合作社改革动真格、尝试早。永利、闸西、红闸、东林、双桥等村土地股份合作社以集体经营为主，采取本地化种植，规避了大户种植掠夺式经营的短期行为风险，有益于农产品质量安全的保障。目前已具备了一定的规模，取得了一定的成效，这为集体经济发展拓展了空间，探索了经验，对农业经营由分散的家庭经营向专业的适度规模经营转变起到了很好的示范作用。
二、乐余镇土地股份合作制改革存在的矛盾和困难
以村集体为经营主体或控股的新型土地股份合作制改革，是推动现代农业发展、促进农民持续增收、增强村级经济实力的创新之举，也是城乡一体化建设的重要内容。但由于多种因素的制约，乐余镇在推进新型土地股份合作制改革过程中还存在一些问题和薄弱环节，需要在今后的工作中加以改进和完善。
一是农业布局规划未细化。从全镇层面看，对农业产业结构的调整只有粗框架规划，对村级土地股份合作社的具体指导并不多。比如说乐余镇的稻麦、蔬菜、苗木种植分别控制在什么规模，常规农业和现代高效设施农业分别占多少比例，才能体现最大的生态、经济和社会效益，缺乏系统地规划、论证。村级土地股份合作社在选择高效农业项目时存在一定盲目性。
二是土地流转规模还偏小。推进村级新型土地股份合作制改革，前提条件就是要流转出大面积土地，由村集体规模化经营。但按照1998年确定的确权范围内的承包经营面积入股，将直接触及“证少地多”（登记面积少而实种面积多）农户的既得利益，他们不愿意土地“被流转”。目前，乐余镇虽然已经成立了19家村级土地股份合作社，数量占总村数的83%，但入股土地面积只有13710亩、入股农户只有6172户，分别只占全镇确权土地面积的25%和总农户数的56%，土地股份合作社的规模还偏小，有待于进一步扩大规模。
三是村干部和村民有疑虑。通过调研，我们发现，一些村干部和村民对集体经营农业的前景心存疑虑。部分村干部轻视农业，认为农业靠天吃饭，是高风险行业，还是搞工业来钱快，对自己直接从事农业生产经营有畏难情绪。部分村民受传统观念影响，认为“土地是农民的命根子，土地流转就是骗取农民的土地经营权”、“粮食价格逐年看涨，种地至少可以解决口粮”、“自种自有，吃得放心安心”，还有少数和村干部有矛盾过节的农户故意刁难作梗，宁愿少得利益也不愿流转入股。
四是资金和人才很不足。推行土地股份合作要基于具体项目，几百亩上千亩的规模化经营特别是发展高效设施农业前期投入很大。但乐余镇村级经济普遍比较薄弱，24个村（场）中有14个村被列为市级经济一般村，村集体规模化经营农业在经济上底气不足。除了资金匮乏外，乐余镇推行土地股份合作改革，发展现代高效农业还面临着人才缺乏的难题，目前各村普遍缺乏懂农业技术和经营管理的专门人才。
五是配套生产要素跟不上。大部分土地股份合作社无配套用地政策，缺乏晒场、库房、烘干设备、农业机械等相关配套土地和设施，导致收成受到影响。如今年红星村种植的麦子成熟期遭遇雨季，因为缺乏晒场和烘干设备，眼睁睁地看着粮食变成了废料。另外，按照理论设想，土地流转后农民既可以拿到固定的流转收入，还可以到合作社打工，成为农业产业工人，劳动力应该是不缺的。但事实绝非如此，土地流转后劳动力的短缺是一个很容易被忽略的严重制约因素。仅以红联村为例，目前为承包大户进行种植的基本上都是70岁以上的老人，年纪轻一点的要么进工厂要么不高兴从事农业生产。除了配套设施和劳动力跟不上以外，如何建立、拓展销售渠道也是个棘手的问题，否则盲目生产市场饱和的产品等于自断生路。
三、推进乐余镇土地股份合作制改革的对策措施
当前，乐余镇农村非农用地紧缺，想通过建设标准型厂房、发展物业经济等常规方法增收潜力有限。我们认为，要突破村级经济发展空间趋窄的困境，破解村级经济可持续发展难题，必须结合乐余耕地面积充足、发展潜力巨大的实际条件，依靠市委、市政府的支持和全镇干部群众共同努力，进一步加大指导和扶持力度，下好、下稳“推进新型土地股份合作制改革”这步棋，实现“四大新突破”。
一是强化科学规划，扩大品牌效应，在优化产业结构上实现“新突破”。要综合考虑经济、社会和生态效益，科学规划全镇农业产业结构，确定常规稻麦种植和特色高效农业的比例。按照“一村一品”种植模式，调整优化产业结构，打造“绿色稻米、生态蔬菜、优质果品、特色苗木、长江水产、生态片林”6大现代农业基地，扩大现有的“乐优绿”大米、“乐利源”桃子、“皇佐”酱瓜等特色农产品品牌知名度，培育、推出更多好品牌。如永利村土地股份合作社今年底计划将原来700的果园种植规模扩大到1000亩，主要种植“乐利源”桃子和“乐余黄梨”，目前长势良好，如果果品质量达到预期标准，计划在再扩大种植规模，形成规模效应，争取打造与凤凰水蜜桃齐名的水果品牌。
二是培育先进典型，营造工作氛围，在增强改革信心上实现“新突破”。随着新型土地股份合作制改革的推进，乐余镇的永利、闸西、红闸等村以村为经营主体的新型土地股份合作社搞的有声有色，已经具备了一定规模，为村级经济发展拓展了空间、探索了经验。我们一方面要着力培育这几个先进典型，并进行大力宣传，在全镇树立先进标杆，让其他各村看到新型土地股份合作社实实在在的好处和美好前景；另一方面要因势利导，耐心细致做好群众工作，讲透讲明政策，组织村干部和群众到农业股份合作改革先进地区学习取经，消除村干部和农户的思想顾虑，在全镇范围内营造比学赶超先进、全力支持新型土地股份合作制改革的良好氛围，增强干部群众推进改革的信心。
三是用足用好政策，规范操作流程，在注重工作实效上实现“新突破”。去年，市委、市政府为推进新型土地股份合作制改革，出台了资金、金融、用地、税费、人才等一系列扶持政策，仅直接资金补贴就覆盖7大类农业生产项目；镇党委、政府也出台了相关配套扶持政策。要用足用好政策，吃透新型土地股份合作制改革的精神，规范土地股份合作社管理和土地流转的操作流程，在不违法违规的前提下，对部分“登记面积少而实种面积多”农户进行适当补偿，稳步推进土地股份合作制改革。土地流转后，鉴于现实因素的制约和存在的风险，村集体大规模直接经营土地应量力而行，一切从实际出发，注重工作实效，可以采取转包或合作经营的方式降低风险，切忌“好大喜功”、一窝蜂“大干快上”。
四是加快资源整合，依托集团作战，在提升竞争实力上实现“新突破”。乐余镇村级经济普遍比较薄弱，如果还是抱着老的发展思路，单打独斗，在发展过程中一定困难更多、风险更大。因此要整合各村的土地、资金、技术、人才、销售渠道等资源，实行村与村之间强村强强联合、弱村报团发展、强村带弱村等多种形式的“抱团发展”，发挥集团作战优势，提升村土地股份合作社竞争实力和抗击市场风险的能力。同时，要与国土、农业等部门积极协调，帮助合作社建设晒场、库房，配套建设农产品加工、物流设施；指导村合理利用内、外劳动力，建立有合适规模并相对稳定的农业劳动力队伍。另外，我们还要积极利用社会资本，发挥好市鸿泰生态农业科技公司的龙头带动作用，规划乐余镇境内妙丰公路沿线的7个村，三年内投资9500万元，打造集科研成果产业化、特色种养植、餐饮娱乐、休闲观光于一体的农业示范基地，实现“定产定销”，大幅提升乐余镇农业整体竞争实力，实现村级经济可持续发展。
（2011年中青年干部培训班第五调研小组调研报告
小组成员：袁寨平 黄新波 陈利民 徐健 张宏斌）